稳定渔民的水域滩涂养殖使用权

 

  问:《物权法》用益物权编第一百二十三条规定:“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利受法律保护。”记者在采访中了解到,许多渔民知道这一规定后感到十分振奋,一些渔业管理专家认为这是我国渔业发展和管理中的一件历史性事件。对此您怎么看?

  答:依法治国是我国宪法规定的一项基本治国方略。在法治社会里,拥有公共权力的政府机关可以对公众施加义务约束,但义务的设定必须以保护人民的基本权利为出发点。保护2000多万渔民的合法权益,首先需要保护他们对水域、滩涂的传统使用权,这是保护渔民权益、促进渔区经济社会发展、建设社会主义新农村的制度基础。《物权法》第一次在用益物权中规定养殖和捕捞的权利,明确了其物权属性,使养殖和捕捞权利物权化,在不改变我国水域、滩涂为国家或集体所有的基础上,最大限度地保护了渔民的生存权和发展权,为稳定水域、滩涂使用关系提供了法律保障。这一规定为行政管理部门丰富和完善渔民权益保护方面的体制、机制提供了更高层次的法律依据,给行政权力保护渔民权益职责的履行确立了新标杆,给行政权力规范运行划定了新界限,构成了今后相关部门依法行政的新基础。今后,渔业生产者的这项权利作为用益物权,不但有行政法的保护,而且还受民法的保护,拥有占有、使用、收益以及被征用占用后获得补偿的各项权能,为渔民主张水域、滩涂排除妨害、赔偿和补偿等救济提供了充分的民法和行政法依据,有利于减少和及时化解水域、滩涂使用纠纷,加强保护力度,能够更有效地维护渔民合法权益。所谓“有恒产者有恒心”,有了法律的明确保障和规范,渔业生产者就会安心投入,积极发展生产,渔业的持续健康发展就会更加充满活力。因此,这一事件堪称我国渔业管理制度建设中的盛事,必将为我国渔业的新一轮快速健康发展起到巨大的推动作用。

  问:《物权法》规定“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”的背景是怎样的呢?

  答:可以从历史和现实的角度来看这一规定的立法背景。一方面,我国是一个渔业大国,有丰富的水域滩涂资源,包括海洋、江河、湖泊以及荒水、荒滩等等,渔民利用水域、滩涂从事渔业生产的历史悠久。国家长期以来高度重视水域、滩涂使用制度建设,早在上世纪五、六十年代,中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证,将使用权落实给渔民长期使用。八十年代,中央和国务院又多次在有关文件中要求稳定水面、滩涂的所有权和使用权。1986年,全国人大法律委员会《渔业法草案审议结果报告》指出:“把农村体制改革中中央肯定的行之有效的经验,比如确定养殖水面、滩涂的使用权,颁发使用证,实行联产承包责任制等,用法律的形式肯定下来”,《渔业法》按照这样的指导思想,在法律上全面建立了水域滩涂养殖使用制度。县级以上地方人民政府及其渔业行政主管部门依据上述政策精神和法律规定,对养殖水面进行了确权发证,并对捕捞业实行了许可管理。这是这一规定在历史沿革方面的背景。

  另一方面,渔业是广大农渔民就业和增收的一个重要领域,也是我国农业和农村经济战略性结构调整的重要方面。但是,近年来随着经济发展和城市化速度加快,工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多,导致许多渔民失去生产场所,得不到应有的补偿,严重侵害了渔民权益,许多渔民陷入了“失海”、“失水”的困境,一些地方群体上访事件增多,农业部近些年来每年均接到大量群众来信来访。渔民“失海”、“失水”与农民“失地”的性质相同,是当前农村、渔区群众反映强烈的热点问题。为此,今年中央“一号文件”明确规定要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,要求各级地方政府及其有关部门维护渔民权益、稳定和完善水域滩涂使用制度。这是这一规定在现实需要方面的背景。

  在《物权法》起草和历次审议过程中,立法机关充分认识到了规定渔业权对保护渔民基本生存权利的重要意义,因而在历次审议稿中基本上都有一定体现。审议过程中先后有40多位全国人大常委会委员和人大代表支持,并提出修改完善的建议。据了解,在《物权法(草案)》公开征求意见中,大量渔民群众通过信件等方式向立法机关表达了相关规定的拥护和企盼。“如何规定渔业权”一度成为立法过程中十大关注问题之一。所以说,《物权法》规定渔业权,贯彻了长期以来中央政策的指导思想,符合当前现实需要,得民心、顺民意,是一件落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的实事。

  问:记者在沿海渔区采访过程中,经常听到“祖宗滩”、“祖宗海”等提法,现在海域是国家所有的,这种提法到底对不对?对此您怎么看?

  答:历史地来看,这种说法是有它的道理的。所谓“靠山吃山、靠海吃海”,农业从来就是依赖土地、山林、水面等资源进行生产的。我国渔业发展历史悠久,渔民数量众多。目前,我国有渔业乡镇800多个,渔业村20000多个,渔业户近500万户,从事渔业生产的劳动力1300多万人,渔业人口2000多万人。他们大多沿江河湖海而居,以渔为生,没有耕地或耕地数量很少,水域、滩涂是其基本生产资料,更是他们赖以生存的生活资料,渔业生产是其重要生产方式和生活来源。因此,利用水域、滩涂从事渔业生产的权利,在性质上与农民的土地承包经营权一样,可以说是他们理应享有的基本生存权利。前面谈到,早在上世纪五、六十年代,中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证,将使用权落实给渔民长期使用,就是考虑到广大渔民群众对于海域、滩涂的依赖,考虑到他们的生存权利。因此,《物权法》在用益物权部分明确规定这一权利,正是贯彻中央“以人为本”、关注民生精神的体现,也说明这种说法得到了立法机关的理解,这种权利可以受到法律的保护。虽然海域、滩涂不属于个人所有,但是法律通过确认这种权利为用益物权,赋予了渔民长期而有保障的使用权。著名法学家江平教授说过,民法就是要在国家公权下筑起一道私权的保护墙。不能因为海域属于国家所有,就可以以国家的名义任意剥夺渔民对海域、滩涂的使用权。所以说,历史地看,“祖宗滩、祖宗海”的观念是自然的、合理的,从物权法的角度来看,实际上体现了一种权利观念。

  问:有人说《物权法》就是要迫使政府依法行政,就是要限制政府,这一点在渔业方面将怎样体现呢?

金沙游艺场网址,  答:目前渔业方面存在的最突出的问题就是渔民长期赖以生存的水域、滩涂被随意征用、占用,而渔民得不到合理补偿和安置。民法专家梁慧星教授曾指出,《物权法》通过后,商业用地将被从征收制度中排除出去,政府只能因机场、高速公路建设等公共利益征用土地。商业用地要在政府划定的可以转为建设用地区域内,由开发商申请土地指标,得到指标后一户一户地去和土地承包经营者或居民谈判,通过谈判妥善解决补偿金额和安置措施等问题,以改变政府在土地征收和商业开发之间获取巨额、损害农民和群众利益的现状。用海也是一样的,除政府因公益事业需要征用水域、滩涂要给受影响的渔业生产者以合理补偿和安置外,任何商业性占用水域、滩涂的行为,都要在符合海域功能区划和渔业水域、滩涂规划的基础上,由取得用海指标的建设单位与受影响的渔业生产者谈判,就补偿金额和安置措施达成协议后才能开工建设。而且“公益”标准的确定,还必须符合民主、公正、科学、合理等要求,不能由政府或个别部门说是公益就是公益。我想这就是所谓的《物权法》迫使政府依法行政和限制政府。这将大大加强对渔民这一弱势群体的保护力度。当然,法律赋予了渔业生产者上述权利,但这些权利不会自动实现,需要有关的政府部门和各方当事人积极、主动地去努力争取。因此,一方面管理部门要加紧修订完善相关配套法规和办事规则,另一方面全社会要加大普法宣传力度,形成依法、守法、护法的良好氛围,引导渔民群众自觉争取和维护自身合法权利。

  问:《物权法》也同时规定了海域使用权,应该如何理解渔业权与海域使用权的关系呢?

  答:物权法的立法原则之一就是要准确反映党在现阶段的农村基本政策,维护农民渔民的根本利益。对于你的问题,我想引用一下权威的解答。去年10月,全国人大法律委员会关于《物权法(草案)》(六审稿)的说明已经就此问题作出了明确的解释:法律委员会经反复研究认为,“海域使用权是包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿等多种活动的权利。草案对用益物权的规定,是根据土地的不同用途产生的不同法律关系分别规定为‘土地承包经营权’、‘建设用地使用权’、‘宅基地使用权’的,没有综合规定为土地使用权。”关于一物一权问题,法律委员会经反复研究认为,“渔民使用国家所有的水域、滩涂专门用于养殖,类似于国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地,由农民承包经营,专门用于种植业、林业、畜牧业,只是土地使用权具体化的一项用益物权,渔业养殖权同样是海域使用权具体化的一项用益物权。”因此,《物权法》的规定很好地明确了两个权利之间的关系。海域使用权类似于土地使用权的概念,没有明确的独立的用益,只是包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿等多种活动权利的概括性权利类型。使用水域、滩涂从事养殖或捕捞的权利有明确的独立的用益,是独立的用益物权。

  问:下一步,各级渔业部门如何贯彻落实《物权法》的这一规定呢?

  答:《物权法》将于今年10月1日起施行。我们各级渔业部门要按照中央的统一部署,积极做好实施的准备工作。要认真学习《物权法》,深刻领会《物权法》,深入宣传《物权法》,切实以《物权法》的精神指导各项相关工作,保护渔业生产者的养殖和捕捞权利。物权法的精神实质就在于确认和保护公民、法人和其他组织合法的财产权利。渔业权作为用益物权,意味着渔业生产者依法取得渔业权后,就享有依法占有并排他地使用特定水域滩涂从事养殖或捕捞活动,以获取收益的权利。因此,当前突出的任务是做好水域滩涂和捕捞场所的规划工作,科学划定养殖区、捕捞区、重要渔业资源与种质资源保护区,保护渔民的基本生产资料;按照《渔业法》确定的优先原则,将养殖证优先安排给当地的渔业生产者,依法赋予其长期而稳定的水域、滩涂使用权;建立健全水域滩涂占用赔偿补偿机制,保证渔业权因征用、占用等受到侵害时可以按照物权法和有关法律规定得到保护和救济。同时,全面实施《物权法》也是一项长期的任务,要按照《物权法》的精神,进一步深化渔业权制度理论研究,研究制订或修改完善相关配套规定,从观念更新、职能转变、制度建设、工作规范等各个方面进行贯彻落实。只有这样,才能在促进渔业持续健康发展的同时,实现好和维护好广大渔民群众的切身利益,为发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会作出更大贡献。

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